五个经济特区（我国的5个经济特区）

传闻已久的“浦东特区”终于来了！

6月7日，全国人大常委会拟授权上海市人大制定浦东新区法律法规，即浦东新区的建设具有所谓的“特区立法权”，这也是外界盛传浦东将升格为“特区”的原因。据中新介绍。com，为建立健全支持浦东大胆审判、大胆创新、自主改革的法律保障体系，推动浦东高水平改革开放，建设社会主义现代化建设先行区，全国人大常委会拟授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践的需要，依据宪法规定和法律、行政法规的基本原则，制定浦东新区法律法规并在浦东新区实施。

这种不同于地方立法权的特别授权，自上世纪80年代以来，仅授予7个地区(广东、福建、海南、深圳、厦门、珠海、汕头)5次。授权的目的是为了经济特区的发展和建设，所以这种被授予的立法权也被称为“经济特区立法权”。浦东新区虽然没有戴特区的帽子，但在这个高标准建设先行区，“特区立法权”更是不可或缺，所以是特区不叫特区。

对于很多人来说，可能很难理解。浦东新区戴上了第一个金融贸易区、第一个保税区、第一个出口加工区、第一个综合改革试点、第一个自由贸易区、第一个综合性国家科学中心等一系列“国家第一”的帽子。“特区立法权”有什么用？此外，中国在20世纪80年代设立了五个经济特区，即深圳、珠海、汕头、厦门和海南。上海的另一个有什么特别的？

1.特区的立法权有什么特别之处？

所谓经济特区立法权，是指20世纪80年代以来，全国人民代表大会或其常务委员会授权经济特区地方立法机关制定效力不超过经济特区范围的规范性文件的权力。

特区立法权的特色在哪里？

首先，它的权力来自最高国家权力机关及其常设机关的特别授权。

其次，在适用范围上，根据授权决定，经济特区立法权只能到达经济特区范围。

最特别的一点是，特区的立法权可以在立法原则内突破上位法的限制。立法后只需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案，备案本身不影响法律法规的实施。这与省、市、自治区的地方立法权和较大城市的立法权有着根本的区别，因为地方立法权和较大城市的立法权需要严格遵循不冲突原则，即不能与上级法律相冲突，因此不具备特区立法权所享有的灵活权限。

显然，作为改革开放的试验区，特区不仅需要政策宽松，更需要法律保障。特区的立法权是经济特区不可或缺的。一方面可以激发改革创新活力，另一方面可以巩固改革开放试验区成果。

1981年11月，广东、福建两省经全国人民代表大会授权，制定经济特区特别经济法规。即深圳、珠海、汕头、厦门的建设有法律依据。

第二个是海南经济特区。1988年，全国人民代表大会决定将海南设立为省和特区时，也授予海南省人民代表大会及其常务委员会特区立法权。

此时，深圳陷入了“违宪”之争。

1987年12月，深圳举行了1949年以来的第一次国有土地使用权拍卖，不仅对我国国有土地的使用产生了深远的影响，也推动了我国的法律进程。中国土地的“第一次拍卖”被一些人说是违宪的，是资本主义的卖国行为。“由于担心拍卖可能会引起一些人的不满，主办方特意将拍卖改为公开拍卖”。

深圳土地第一锤

4个月后，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案(草案)》，从原宪法中删除了“租赁”一词，规定“土地使用权可以依法转让”，肯定了深圳土地的“首次拍卖”。深圳突破宪法的土地“第一次拍卖”虽然是改革的需要，但仍然损害了宪法的权威。

2.深圳的历史性突破

特区成立以来，深圳一直无法摆脱“违宪”、“卖国”、“资本家”的攻击。另一方面，从外资的角度来看，如果没有法律保障，政策的连续性和稳定性就会受到质疑，再好的政策也不会让人放心。因此，深圳从一开始就计划拥有“立法权”。

然而，在1989年第七届全国人民代表大会第二次会议上，许多省市代表团反对授予深圳经济特区立法权，特别是上海和广东代表团强烈反对。一方面是因为广东省人大被特别授权为特区的发展需要单独制定法规，另一方面是考虑到深圳还没有成立人大，那么为什么可以给你一张没有“户口”的“粮票”呢？

对于深圳，广东省人大是为深圳、珠海、汕头制定的，不能完全满足深圳经济特区的发展需要。至于人大，深圳马上开始筹备。1990年底，深圳终于成立了全国人大。然而，直到1992年南方讲话后的7月，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议才授予深圳经济特区立法权。当时90%以上的人投了赞成票。

过去，省级行政单位(广东、福建和海南)获得特别授权。这一次，是省级行政单位下首个获得专项授权的地区，意义非凡。1994年3月22日，继深圳首创后，厦门市获得经济特区立法权。1996年3月17日，汕头市和珠海市获得经济特区立法权。厦门、汕头、珠海经济特区的立法权与深圳相同。

经济特区立法权是经济特区的“御剑”。拿到“上海之剑”后，几个特区不仅大胆突破改革开放禁区，推动经济建设，还为国家和其他地方立法提供了有益经验，推动了全国的改革开放和法制建设。

就深圳而言，从1993年到21世纪初制定的法律法规中，有三分之一是在国家和其他地方立法中没有先例的，三分之一有创造性的规定，包括关于股份有限公司、有限责任公司、合伙企业、国有独资公司、商业法规、企业破产条例等的规定。

由于特区范围与城区范围不一致，“一城两法”问题在几个特区并不协调。因此，2010年5月，国务院作出关于扩大深圳经济特区范围的批复:自2010年7月1日起，深圳经济特区范围扩大至全市。随后，国务院先后批准厦门、珠海、汕头经济特区向全市扩展，四个经济特区开始实行“一城一法”。

深圳是这四个经济特区最突出的成就，当然与深圳特殊的主客观环境息息相关(详情请参考樊氏区2020年8月的推文《深圳四十，莫迷茫》？)》)。

3.《方上剑》逐渐沉寂。

虽然“一城一法”可以实施，但进入21世纪后，深圳等特区使用特区立法权的情况越来越少，反而更习惯于使用较大城市的立法权。

经济特区最大的“特色”早已体现在税收优惠上。例如，深圳经济特区对企业所得税实行15%的优惠税率。然而，2007年，全国人大正式通过了新的《企业所得税法》，将国内外所得税合并至25%。这不仅意味着深圳的这个优势没有了，也让人觉得深圳经济特区特别。

的确，21世纪初，随着中国加入世贸组织的普遍要求和全国改革的深入，特区的政策优势基本丧失，你在特区拥有的东西在全国几乎是一样的。在经济体制领域，深圳很难有深入改革的对象，也就是说，作为经济特区的立法对象，深圳找不到。

并不是中国的经济体制不再需要改革，而是那些深层次的改革已经触及到了体制的根本和核心。没有综合措施，谁也不敢轻举妄动，比如人民币自由兑换，在深圳这个层面是可以解决的。

更重要的是，深圳作为一个经济特区，虽然有着特殊的法律地位，但在中国的行政体系中，它只是一个计划单列的城市。在改革之初，政治序列的低等级有其优势。出现问题，影响不会太大，各方都能承受。然而，当改革进入深水区，低阶的政治责任无法匹配相应的改革风险。因此，在新世纪，如何解决风险与责任的匹配问题，成为不断考验深圳的难题。

而且，深层次的改革涉及到与中央部委的协调，在深圳这个层面并不容易。深圳手握“方上剑”，却只能茫然四顾。十几年来，被轻轻挥了几下，却越来越多的牵扯进来，在社会上引发了很多争议。深圳曾尝试在社会管理等领域动用特区立法权，例如《深圳经济特区道路交通安全处罚条例(征求意见稿)》规定了闯红灯罚款1000元等多项天价罚款，引发社会广泛质疑。包括严敬在内的四名律师甚至致信全国人大，要求对深圳进行审查。

2012年，深圳还因房屋租赁管理费被国家发改委和财政部联合批评。

2001年，《国家计委、财政部关于全面整顿住房建设收费和取消部分收费的通知》明确规定取消住房租赁管理费。另一方面，深圳依靠自己的立法权，已经照顾了十多年。此时，深圳因改革开放缺乏创新而饱受诟病，但在罚款方面却有自己的特色。

“方上剑”很难找到有用的地方，深圳面临着内地各开发区和自贸区的激烈竞争。“特区”的帽子名不副实，直到2019年，中央才会给它“世界第一区”的战略定位。

4.上海自贸区遍地开花。

2010年以来，世界经贸格局悄然发生变化。中国的快速崛起威胁到了西方发达市场。美欧日三大经济体希望建立新的区域贸易和服务规则，取代世界贸易组织，加快推动高标准贸易自由化，但却试图将中国排除在外。这就是“中航世贸中心”或者“除了中国世贸中心之外的任何人”。

西方主导的国际贸易和投资新规则为中国改革国内体系创造了外部压力。1979年以来中国改革最基本的经验是，开放为改革提供压力、动力、标准和经验，开放是改革的动力。同时，中国也迫切需要更高水平的开放来推动改革，推动财税、贸易、政府管理等深层次改革，从而推动中国经济转型升级。

为营造进一步对外开放的大背景，2013年中国再次启动市场化改革，同年决定建立中国(上海)自由贸易试验区，这是以开放促改革的最新前沿试验场。

另一方面，建设投资贸易便利化国际标准、货币自由兑换、监管高效便捷、法律环境规范的上海自贸区，可以为中国进一步开放做好历史性准备。上海自贸区的建立是中国深化改革开放的里程碑。

上海自贸区成立后，首次实施外商投资“负面清单”管理，为更好地厘清政府与市场的边界探索了一条新路。最值得关注的是，在金融开放领域，上海自贸区率先通过自贸账户体系推动人民币资本项目可兑换。

社会对人民币国际化的预期很高，但“容错率很低”，因为资本账户一旦开放，将是不可逆的，对国内金融体系的影响难以预测。对此，深圳一直想做，但未能做到，央行把这一重大改革放在上海自贸区，也是谨慎而渐进的。在离岸账户基础上，进一步试点自贸账户本外币一体化功能，逐步实现区域内资本自由流入流出和自由兑换。

在探索上海自贸区的成功经验后，离岸账户和本外币一体化开始向深圳和海南自贸区扩散。

但这些金融创新只能在自贸区实施，上海浦东要想成为真正的国际金融中心，必须尽快实施这些金融创新，这意味着浦东新区必须突破中国现有的法律框架，获得特区的立法权。这是6月7日全国人大常委会决议的背景。

5.新时代的领袖

2020年，在浦东新区成立30周年之际，中央领导人打出了浦东高水平改革开放的“王牌”，提出建设社会主义先行区。

5月26日，上海市政府副秘书长陈明波在第十八届上海衍生品市场论坛上透露，近日，中央制定印发13号文件(即《关于支持浦东新区高水平改革开放建设社会主义现代化建设先行区的意见》)，支持上海在新的起点上进一步完善“四大体系”(金融市场体系、产品体系、制度体系、基础设施体系)，提升全球资源配置能力，加快发展进程。这份文件被认为是送给浦东特区的礼包。

与深圳先行示范区相比，上海先行示范区的格局更大——以显著提升上海国际金融中心能级为目标，提升上海全球资源配置能力，在资本、信息、技术、人才、商品等要素配置上具有全球影响力，发挥辐射带动作用，推动上海、长三角乃至长江经济带发展。

从目前披露的先行区政策消息来看，浦东先行区的重点将放在:

深化金融创新，把握金融资产定价权。

扩大金融双向开放，提升全球影响力。

服务临港新区建设，跨境金融更进一步。

提高制度开放水平，营造高标准市场环境。

……

显然，自2013年上海自贸区成立以来，上海一直在探索和引领这些领域的改革。浦东成为一体化改革开放的高地，上海成为新时代改革开放的领头羊。

对此，曾经的改革先锋深圳，可能会让人感到失落。事实上，上海浦东先行区和深圳示范区各有各的位置和优势。而且，浦东升格为特区，对深圳来说是一件好事，深圳不再为特区的立法权感到尴尬。由于上海特殊的政治地位，可以更好地平衡责任和风险，充分发挥特区立法权的作用。一旦浦东特区有了突破，深圳自然可以从容跟上，与浦东合作，共同推进新一轮改革开放。

浦东之后，下一个升级为特区的会是谁？我想是北京自贸区。在中国这么多自贸区中，未来有希望的只有上海自贸区和北京自贸区。对于后者来说，意义更大。如果我们不努力让京津冀发挥作用，北方就会失去支持(详情请参考樊氏区去年9月的推文“北京自贸区横空出世空，沪深目瞪口呆”)。

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